Jaarverslag Raad van State 2016

Politieke ontwikkelingen raken fundamentele zekerheden

Na jaren van zorg ging het in 2016 boven verwachting goed. Toch laat het afgelopen jaar door diverse politieke ontwikkelingen een onbestemd gevoel van onrust achter. Ontwikkelingen die voorboden zouden kunnen zijn van grotere schokken. Deze raken vanzelfsprekendheden en fundamentele zekerheden en de verworvenheden die in de afgelopen driekwart eeuw daarop zijn ‘gebouwd’. De rechtsordening van internationale verhoudingen en het functioneren van democratie en rechtsstaat zijn daarbij in het geding. Reden om de schokbestendigheid van de eigen instituties en de samenleving waar mogelijk te versterken.

Dit is te lezen in de inleidende beschouwing van het jaarverslag van de Raad van State over 2016. Hierin laat de Raad van State zijn licht schijnen over de politiek-bestuurlijke omgeving waarin hij zijn taken en functie uitoefent.

De grootste schokken in 2016 waren de voor velen niet verwachte uitkomst van democratische processen, zoals de Amerikaanse presidentsverkiezingen, het Brexit-referendum, het Oekraïne-referendum en de ondertekening van het CETA-verdrag in België. Uitkomsten die wijzen op onvrede met de bestaande politieke en institutionele ordening en internationale samenwerking en een hernieuwd vertrouwen in nationalisme en protectionisme. Die uitkomsten raken de fundamenten waarop de maatschappelijke ontwikkelingen en verworvenheden van de afgelopen driekwart eeuw berusten. Daarin worden nu breuklijnen zichtbaar. Drie daarvan baren in het bijzonder zorg: die tussen autonomie en samenwerking; tussen democratie en rechtsstaat en tussen directe en vertegenwoordigende democratie.

Samenwerking versus autonomie
Wederzijdse afhankelijkheid en samenwerking op kerntaken van de overheid zijn niet verenigbaar met eenzijdige nationale besluitvorming. De ‘Brexit’ en andere politieke ontwikkelingen in 2016 maken dat duidelijk. Die samenwerking zal dan de besluitvaardigheid en het doorzettingsvermogen moeten hebben om de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid waar te maken. Het beeld is misleidend dat die samenwerking overdracht en verlies van soevereiniteit inhoudt. Europese samenwerking is nodig, omdat lidstaten op bepaalde terreinen autonoom hun publieke taak niet meer naar behoren kunnen uitoefenen. Kiezen voor autonomie, eigenbelang, en grenzen sluiten is een anachronistisch model. Zonder Europese en internationale samenwerking is er weinig toekomst door het grensoverschrijdend karakter van de grote vraagstukken waarvoor de samenleving momenteel staat, zoals terrorisme, veiligheid, migratiestromen, klimaat en technologische ontwikkeling.

Democratie versus rechtsstaat
In steeds meer landen staan rechtspraak en rechter onder druk. De meerderheid die bij verkiezingen is verkregen, zouden een legitimatie bieden om recht en rechter terzijde te schuiven. Daarmee ontstaat een breuklijn tussen democratie en rechtsstaat. Beide vormen leken tot dusver onverbrekelijk verbonden in de democratische rechtsstaat als legitimatie van overheidshandelen, waarbij recht vooral continuïteit legitimeert en democratische besluitvorming vooral verandering.

Deze ontwikkeling ligt in het verlengde van een veranderende perceptie van staat en overheid, waarbij het resultaat en de prestaties steeds meer voorop komen te staan. Recht, ordening, instituties en bestendige procedures schuiven daarbij naar de achtergrond en worden al gauw als hinderlijk ervaren als zij gewenste resultaten in de weg staan. Dat schept een voedingsbodem voor de groeiende tegenstelling tussen democratische en juridische legitimatie. Ook in Nederland ligt bij de waardering van het functioneren van de overheid de nadruk steeds sterker op wat gepresteerd wordt en steeds minder op de maatschappelijke en rechtsorde die worden gewaarborgd. Er is vaak weinig begrip wanneer maatregelen die ‘iedereen wenst’ op juridische bezwaren stuiten. Of omgekeerd, wanneer beslissingen die uit het geldend recht voortvloeien, ingaan tegen de heersende mening. Maar wordt daaraan toegegeven, dan zullen uiteindelijk rechtsverhoudingen moeten wijken voor krachtsverhoudingen.

Democratie versus volksdemocratie
De groeiende rol van referenda en andere vormen van directe besluitvorming door betrokkenen, ligt in het verlengde van de ontwikkeling hiervoor. Daarmee tekent zich binnen het concept democratie een tweedeling af tussen enerzijds de traditionele vertegenwoordigende democratie en anderzijds nieuwe vormen van directe ‘volksdemocratie’. De Grondwet gaat uit van een concept waarbij vergadering van gekozen leden het volk als geheel vertegenwoordigt als ‘plaatsbekleder’ daarvan. In het spraakgebruik is het begrip ‘vertegenwoordiging’ echter van betekenis veranderd en meer begrepen als representant van (een deel van) de kiezers. Daarmee heeft de volksvertegenwoordiging nog slechts een van de bevolking afgeleid gezag. In die visie heten vormen van directe betrokkenheid dan ook al gauw democratischer te zijn. Te weinig wordt onderkend dat het om wezenlijk verschillende vormen van democratie gaat, alsof het om eenzelfde soort democratie gaat en men ze ook zonder bezwaar kan vermengen. Het ad-hoc-karakter van besluitvorming door referenda en incidentele burgerbetrokkenheid, zonder verantwoordelijkheid voor de gevolgen daarvan, verdraagt zich echter minder goed met de behoefte aan eenheid en continuïteit in overheidsbesluitvorming. Het verdraagt zich ook minder goed met het omvattende en overkoepelende karakter van de afweging van belangen die dit vergt. Daar was de vertegenwoordigende democratie voor ontworpen. Ondoordachte vermenging van beide vormen van democratie dreigt nu te leiden tot het geleidelijk disfunctioneren van de vertegenwoordigende organen.

Zorg over het functioneren van de vertegenwoordigende democratie is begrijpelijk. Maar die kan en mag er niet toe leiden dat vertegenwoordigende organen de besluitvorming over algemeen verbindende voorschriften overlaten aan andere gremia of aan de uitkomst van volksraadplegingen. Onderkend moet worden dat de democratische rechtsstaat berust op het concept van de vertegenwoordigende democratie.

Maatschappelijke weerbaarheid en schokbestendigheid
De schokken die in 2016 voelbaar werden, kunnen tot verschuivingen leiden in de naoorlogse ordening die alle materiële en immateriële verworvenheden raken die in de afgelopen driekwart eeuw daarop zijn ‘gebouwd’. Die schokken laten zich niet opvangen door de oorzaken weg te nemen, maar door de maatschappelijke weerbaarheid en veerkracht te versterken. Dat vergt versteviging van de Europese samenwerking en versterking van de schokbestendigheid van de eigen instituties en samenleving.

De Raad als instituut

De institutionele taak van de Raad van State is een bijdrage leveren aan de eenheid, rechtmatigheid en kwaliteit van het handelen van de staat en zijn organen. Bij wet- en regelgeving geschiedt dit door middel van adviezen en bij individuele overheidsbesluiten door middel van rechterlijke uitspraken. Beide Afdelingen van de Raad van State worden daarbij geconfronteerd met dezelfde ontwikkelingen. In 2016 zijn beide Afdelingen in het bijzonder geconfronteerd met ontwikkelingen die zouden kunnen worden aangeduid als: de strenge overheid en de open overheid. Het jaarverslag gaat op die twee thema’s nader in.

Met de strenge overheid wordt gedoeld op het verschijnsel dat in de afgelopen jaren de handhaving van wet- en regelgeving voortdurend is verscherpt; sancties zijn verhoogd, handhavingsbevoegdheden zijn uitgebreid en bestuurlijke handhaving wordt steeds breder toegepast. De Afdeling advisering constateert in haar adviezen dat de overheid soms (te) veel vraagt of (te) ver gaat, terwijl de Afdeling bestuursrechtspraak sancties intensiever gaat toetsen. Voorbeelden van een ‘strenge overheid’ zijn een toename van het gebruik van een verklaring omtrent het gedrag en de aanscherping van het sanctiebeleid en een verzwaring van de sancties of boetes. De Afdeling advisering concludeerde in 2016 in een van haar adviezen dat aansluiting op de strafrechtelijke leerstukken opzet en grove schuld bij de vormgeving van het bestuurlijke boetestelsel tot complexiteit in de uitvoering kan leiden en rechtsongelijkheid in de hand kan werken. De Afdeling bestuursrechtspraak is in 2016 bestuurlijke boetes intensiever gaan toetsen, omdat de overheid op basis van steeds strenger wordende wetgeving hogere boetes is gaan opleggen, zonder zich voldoende af te vragen of deze hoge boetes in concrete gevallen nog wel gerechtvaardigd zijn.

Bij de open overheid gaat het om de transparantie van overheidsinformatie. De Eerste Kamer heeft op dit moment het initiatiefvoorstel Wet open overheid in behandeling. Doel van de wet is de overheid transparanter te maken om het belang van openbaarheid van publieke informatie voor de rechtsstaat, de burger, het bestuur en de economische ontwikkeling beter te dienen. Openbaarheid van bestuur wordt gezien als een zelfstandige en noodzakelijke voorwaarde voor het functioneren van onze democratie. Uit de bestaande praktijk blijkt dat er een spanning kan ontstaan tussen het belang van openbaarheid en andere legitieme belangen zoals de veiligheid van de staat, de opsporing van strafbare feiten en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De Afdeling advisering adviseerde eerder al dat de wet in de praktijk zeer complex en daarom moeilijk uitvoerbaar zal zijn.

Als de Wet open overheid in werking treedt, wordt de bestaande Wet openbaarheid van bestuur ingetrokken. Misbruik van de Wob is een regelmatig terugkerend onderwerp in het werk van de Raad van State. De Afdeling advisering bracht in 2014 al een instemmend advies uit over het voorstel om de Wob te wijzigen om misbruik te voorkomen. De wet is op 1 oktober 2016 in werking getreden. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft zich in 2016 in een groot aantal zaken uitgesproken over misbruik van recht en de elementen die nodig zijn om misbruik aan te nemen.

De Raad als adviseur en begrotingstoezichthouder

Advisering in cijfers
In 2016 legden regering en parlement in totaal 447 zaken ter advisering voor aan de Afdeling advisering. Dat is vergelijkbaar met het jaar daarvoor. Het aantal van 28 initiatiefwetsvoorstellen dat Tweede Kamerleden in 2016 voor advies hebben voorgelegd, is het hoogste aantal ooit. In 2016 heeft de Afdeling advisering 430 wetgevingsadviezen uitgebracht. Dat zijn er 20 minder dan in 2015. De gemiddelde adviesduur was 40 dagen. Ruim vier vijfde van alle adviesaanvragen werd binnen twee maanden afgedaan; bijna de helft van alle adviesaanvragen binnen één maand. 24 adviezen die de Afdeling advisering in 2016 heeft vastgesteld, hadden een zogenoemd 'zwaar dictum', een negatief eindoordeel. Dit komt neer op 6% van het totaal. 233 voorstellen kregen een advies 'conform', wat betekent dat het advies 'instemmend' is met eventueel redactionele opmerkingen. Dat is het lichtste dictum.

Advisering - inhoud
In 2016 heeft de regering een structurele aanpak van toekomstbestendige wetgeving gepresenteerd, vanuit de behoefte aan wetgeving die ruimte biedt voor innovaties. Zij benadrukt dat de wetgever er meer dan voorheen op toe moet zien dat wetgeving innovatie niet onnodig belemmert. Waar mogelijk moet de wetgever wetgeving verbeteren of vernieuwen wanneer nieuwe ontwikkelingen daarom vragen.

Het instrument wetgeving kent een inherente spanning tussen enerzijds het belang van continuïteit en anderzijds de aansluiting op de actuele maatschappelijke situatie. Dit vergt wendbaarheid. Deze spanning is niet nieuw, al lijkt het tijdsbestek korter te worden waarin wetgeving wordt achterhaald door ontwikkelingen in de samenleving. Bij een eenzijdige nadruk op de behoefte aan flexibiliteit in regelgeving wordt er gemakkelijk aan voorbijgegaan dat wetgeving meer functies heeft dan vertaling van (toekomstig) beleid. Wetgeving moet uit een oogpunt van rechtsstatelijkheid altijd voldoende kenbaar zijn. Wetgeving kan alleen wendbaar zijn binnen de kaders van rechtsstatelijkheid. Wendbare wetgeving is altijd ook kenbare wetgeving die rechtszekerheid biedt.

De behoefte aan flexibele normstelling moet er volgens de Afdeling advisering eveneens niet toe leiden dat onduidelijk is tot wie een bepaling zich richt. Het gebruik van open normen heeft tevens gevolgen voor het toezicht op de naleving en handhaving. Bij de uitoefening van toezicht en handhaving kan gebruik worden gemaakt van ingrijpende bevoegdheden tegenover burgers en instanties. Belangrijk is dat nauwlettend wordt toegezien op de uitoefening van deze bevoegdheden. Eveneens moet voorzienbaar en duidelijk zijn welke bevoegdheden onder welke omstandigheden gehandhaafd kunnen worden en jegens wie. Open normen kunnen er niet alleen toe leiden dat de voorzienbaarheid voor justitiabelen afneemt, maar dat ook de mate van bescherming die zij genieten om ongerechtvaardigd overheidsingrijpen te voorkomen, kan verminderen. Kaderwetgeving en het (door)delegeren van wetgevende bevoegdheden kan op gespannen voet staan met het primaat van de wetgever. De Afdeling advisering heeft er in 2016 meerdere keren op gewezen dat de wet niet alleen de grondslag vormt voor de instrumenten die de overheid kan inzetten om publieke belangen te verwezenlijken, maar ook de legitimatie en begrenzing vormt van overheidsingrijpen.

In 2016 heeft de Afdeling advisering haar vierde beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen uitgebracht, onder de titel ‘En nu verder!’. Deze beschouwing richt zich op de decentralisatie van bevoegdheden in het sociale en fysieke domein. In het sociale domein heeft de decentralisatie de afgelopen periode haar beslag gekregen met de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet. De Afdeling advisering constateert in de beschouwing dat de decentralisatie nog niet is afgerond en dat, om deze tot een succes te maken, nadere aandacht nodig is voor aspecten als regiovorming, stelselverantwoordelijkheid, democratische legitimatie, rechtsbescherming en herijking van toezicht. Ze komt met een aantal aanbevelingen voor Rijk, provincies en gemeenten. Ieder van de betrokken overheden draagt medeverantwoordelijkheid voor het stelsel als geheel. Het functioneren van het stelsel staat of valt met onderling vertrouwen in elkaars rolvastheid en in het vermogen de gemaakte afspraken tijdig en in onderling overleg na te komen. Regering en Tweede Kamer moeten terughoudend zijn met ‘ingrijpen’ en met het initiëren van nieuwe regelgeving. De praktijk moet de komende jaren ruimte krijgen om de doelstellingen van de decentralisaties te verwezenlijken.

Sinds 2014 is de Afdeling advisering de instantie die toezicht houdt op de naleving van de begrotingsregels die in Europa zijn afgesproken. Zij heeft in 2016 twee beoordelingen in het kader van het onafhankelijke begrotingstoezicht uitgebracht. In de voorjaarsrapportage van april concludeerde zij dat in de zomer nog een forse beleidsinspanning nodig was om de begroting voor 2016 en 2017 volledig aan de Europese begrotingsregels te laten voldoen. In haar septemberrapportage concludeerde de Afdeling advisering dat de begroting voor 2017 niet op alle onderdelen in lijn was met de Europese begrotingsregels. Daarnaast stelde zij vast dat de regering de nationale begrotingssystematiek aanpaste om extra uitgaven aan maatschappelijke prioriteiten en verbetering van de koopkracht te kunnen inpassen. Zo’n aanpassing kan de geloofwaardigheid van het nationale, trendmatige begrotingsbeleid ondergraven.

De Raad als bestuursrechter

Bestuursrechtspraak in cijfers
De Afdeling bestuursrechtspraak deed in 2016 bijna 11.000 zaken af. Dat zijn er 800 minder dan in 2015. Zij heeft ruim 11.700 nieuwe zaken ontvangen. Dat zijn er ruim 800 meer dan het jaar daarvoor. In de Vreemdelingenkamer was er in tegenstelling tot voorgaande jaren een forse toename van de instroom (1.300 zaken meer dan in 2015). In de Ruimtelijke-ordeningskamer en de Algemene kamer nam de instroom van zaken wat af. De Afdeling bestuursrechtspraak slaagt erin die hoge aantallen zaken snel af te doen, zeker in vergelijking met andere rechterlijke colleges. In 2016 was de gemiddelde doorlooptijd van zaken 18 weken. Uitgesplitst over de drie kamers van de Afdeling bestuursrechtspraak is het beeld: gemiddeld 28 weken in de Ruimtelijke-ordeningskamer, 9 weken in de Vreemdelingenkamer en 33 weken in de Algemene kamer. De Afdeling bestuursrechtspraak ziet hier scherp op toe, want naast kwaliteit zijn korte doorlooptijden van groot belang. Partijen hebben er belang bij dat zij snel duidelijkheid hebben.

Bestuursrechtspraak - inhoud
In 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak zich weer intensief gebogen over de indringendheid van de toetsing door de bestuursrechter. Als de overheid strenger wordt, kan er eerder spanning zijn met bepaalde rechtsbeginselen. Dat heeft ertoe geleid dat de bestuursrechter op bepaalde terreinen overheidsbesluiten indringender is gaan toetsen. Daarnaast kan een indringender toetsing het gevolg zijn van nieuwe wetgeving. De bestuursrechter moet niet zijn eigen oordeel over de afweging van de betrokken belangen in de plaats stellen van die van het bestuur. Maar er zal altijd een toetsing aan de eisen van het recht moeten plaatsvinden, waaronder die van evenredigheid en deugdelijke motivering. Zo is de Afdeling bestuursrechtspraak in 2016 bijvoorbeeld indringender gaan toetsen in asielzaken. De terughoudende rechterlijke toetsing van het geloofwaardigheidsoordeel van een asielrelaas is daarbij verlaten. Ook in de vele boetezaken die de Afdeling bestuursrechtspraak in 2016 heeft behandeld, is de indringendheid van de toetsing aan de orde geweest.

In 2016 zijn wederom goede resultaten geboekt bij het bereiken van meer rechtseenheid door de samenwerking in de Commissie rechtseenheid bestuursrecht van de vier hoogste bestuursrechters: Afdeling bestuursrechtspraak, Centrale Raad van Beroep, College van Beroep voor het bedrijfsleven en Hoge Raad. Een voorbeeld hiervan is een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak in oktober 2016 waarin zij bepaalde dat een rechtszoekende geen griffierecht hoeft te betalen als het daardoor voor hem onmogelijk wordt om gebruik te maken van een rechtsgang. De ontwikkelingen rondom het wetsvoorstel Organisatie hoogste bestuursrechtspraak dat de regering in januari 2016 indiende, maar in november 2016 introk, heeft de intensieve samenwerking tussen de hoogste bestuursrechters het afgelopen jaar niet belemmerd.

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft de mogelijkheid een conclusie te vragen aan een staatsraad advocaat-generaal. Zo’n conclusie biedt gelegenheid om een rechtsvraag in een breder verband te plaatsen dan alleen de concrete uitspraak zelf. In 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak driemaal een conclusie gevraagd aan een staatsraad advocaat-generaal; over veilige landen van herkomst in het vreemdelingenrecht, over de verdeling van schaarse vergunningen en het verzamelen van bewijs in boetezaken. In 2016 deed de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak in twee zaken waar eerder om een conclusie is gevraagd; over het al dan niet bestaan van een correctie op het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht en over de termijn van het herzien of het definitief vaststellen van toeslagen door de Belastingdienst.

In het programma Kwaliteit en Innovatie rechtspraak (KEI) wordt gewerkt aan vereenvoudigde, digitale, toegankelijke en efficiënte processen in onder meer het bestuursrecht. De Afdeling bestuursrechtspraak werkt nauw samen met de Hoge Raad en het programma KEI. Via een digitaal portaal kunnen straks procedures worden aangebracht, processtukken worden ingediend, krijgen partijen toegang tot alle processtukken van hun zaak en kunnen zij het verloop van de procedure volgen. Er wordt een digitale koppeling gemaakt tussen het systeem van de rechtbanken en dat van de Afdeling bestuursrechtspraak. Naar verwachting wordt digitaal procederen in asiel- en bewaringszaken in de tweede helft van 2017 verplicht voor advocaten.

Ook in 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak ontmoetingen gehad met haar professionele partners. Bijvoorbeeld op de jaarlijkse Middag van de Bestuursrechtspraak met advocaten, vertegenwoordigers van bestuursorganen en gemachtigden van belangenorganisaties. Maar zij organiseert ook ontmoetingen met bestuursrechters van de rechtbanken en biedt rechters in opleiding de mogelijkheid om stage bij haar te lopen. En er is een Klankbordgroep rechtsvorming bestuursrecht, bestaande uit deskundigen op het terrein van het bestuursrecht. Deze klankbordgroep die in 2016 voor de eerste keer bijeen is gekomen, biedt een mogelijkheid om in dialoog te treden met betrokkenen bij het proces van rechterlijke rechtsvorming.

NOOT VOOR DE REDACTIE:

Voor meer informatie over het jaarverslag kunt u contact opnemen met mr. Wendy van der Sluijs, persvoorlichter van de Raad van State, via 070 – 426 4812 of 06 – 2331 7506.

Raad Van State

plaats:
Den Haag
website:
http://www.raadvanstate.nl

Verstuur nu éénmalig een persbericht

Verstuur persberichten en beeldmateriaal naar redacties in binnen- en buitenland. Via het ANP-net, het internationale medianetwerk van PR Newswire of met een perslijst op maat.

Direct persbericht versturen
070 - 41 41 234